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Informe sobre la Corrupción en España (3 de 3)

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Informe sobre la Corrupción en España (3 de 3)

Dentro del marco del proyecto de análisis sobre los Sistemas de Integridad Nacional elaborado por Transparencia Internacional, al que hemos hecho referencia en el capítulo 1 de esta trilogía de artículos sobre la corrupción en España, Transparencia Internacional España, ha compuesto un resumen ejecutivo sobre España.

Destaco de este informe la descripción inicial y las recomendaciones que se hacen. El texto compleo se puede consultar en este enlace.

Descripción inicial.

En el marco institucional de la democracia española, en su conjunto, prima la búsqueda de gobernabilidad sobre la garantía de representatividad; ello no garantiza que los gobiernos sean eficaces en la práctica, pero sí les aporta bases institucionales extra para que puedan serlo.

Este hecho influye para que el sistema electoral sea, en la práctica, mayoritario y el modelo de partidos que surge derivado de sus reglas tienda a un imperfecto bipartidismo, en el que los pequeños partidos regionalistas, propios de las regiones con mayor arraigo del nacionalismo, sólo cumplen la labor de terceras partes con capacidad para influir fuertemente, cuando uno de los dos grandes partidos gana pero no consigue la mayoría absoluta.

A esto se añade un sistema de listas cerradas y bloqueadas para las elecciones que pone en manos de la maquinaria de los partidos la decisión clave de quién entra y quién no en los órganos representativos nacionales, regionales y locales. Quien controla el partido controla los órganos representativos, dado que los diputados, por ejemplo, si quieren seguir deben actuar con disciplina partidista. Además, el líder del partido es, normalmente, el cabeza de lista para las elecciones generales y, si gana, decide con gran libertad quién entra en el Gobierno como ministro, quién sale del mismo y hasta puede controlar los nombramientos de miles de puestos en la Administración, dado el sistema de libre designación y cese para puestos superiores de la maquinaria administrativa.

Finalmente, en coherencia con lo anterior, el marketing electoral ha ido convirtiendo la selección del Presidente del Gobierno en una pugna entre las dos personas que controlan los dos partidos mayoritarios, con lo que el electo puede sentirse como presidente directamente votado, aunque tenga que pasar por el trámite de la moción de investidura.

El sistema, así pues, queda caracterizado por: Presidencialismo, ejecutivos de un solo partido, bipartidismo imperfecto, ´spoils system´ matizado en el nivel superior de la Administración, primacía del ejecutivo sobre el legislativo, capacidad por parte de los líderes de los dos partidos mayoritarios de decidir los nombramientos de los miembros superiores del Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas, Ombudsman, Banco Central, Organismos reguladores, Fiscalía General del Estado y de influir en el nombramiento de la cúpula judicial; todo ello, en su conjunto, hace que el país tenga gobernabilidad, pero que exprese una cierta debilidad en el sistema de representatividad y de ´check and balances´.

Es cierto que, al ser España un país fuertemente descentralizado, también existe un cierto contrapeso regional. No obstante, en las regiones controladas por los dos grandes partidos (la inmensa mayoría excepto dos o tres por legislatura), la disciplina de partido también opera cuando es preciso.

Este hecho no podía dejar de tener efectos sobre la sociedad civil, las empresas y, sobre todo, los medios de comunicación. En relación a estos últimos, aunque en España existe, por ejemplo, una gran variedad de medios audiovisuales, la pluralidad no está garantizada, pues no están representadas en el sector todas las ideologías del espectro político. Existe variedad de contenidos pero sólo en dos ejes ideológicos muy concretos, que coinciden con los dos grandes partidos. Además, precisamente por la omnipresencia del bipartidismo, lo normal es encontrarse con un ´advocacy journalism´, es decir, periodistas que se sitúan constantemente a un lado u otro de la línea que marcan estas dos grandes formaciones políticas. Estos partidos, a través de los gobiernos que controlan, son, además, los que otorgan las licencias o concesiones de servicios audiovisuales, y la concesión no es, en esta lógica existente, apolítica.

En relación a la sociedad civil, existe una fuerte dependencia de las organizaciones no lucrativas (ONL) de los fondos públicos y como la mayoría de las organizaciones obtiene o pretende obtener recursos de todas las administraciones, ello reduce su autonomía para controlar y criticar a las autoridades públicas.

En suma, la democracia española está excesivamente controlada por los dos grandes partidos, lo cual reduce y desincentiva el involucramiento de los ciudadanos en el espacio público.

Finalmente, en cuanto a las grandes empresas, no hay que olvidar que la regulación del sector depende de los gobiernos y que, además, una parte muy importante de su negocio procede del sector público. Todo ello hace que también traten de tener relaciones cordiales con los grandes partidos. Sobre todo los bancos son organizaciones que influyen enormemente en las finanzas de los partidos (máxime en los dos grandes), siendo esta conexión una fuente importante de preocupación en relación a la captura de políticas.

Las consecuencias de todo este modelo para el SNI no son positivas. La independencia de las instituciones se halla siempre en peligro, pues la presión de los dos grandes partidos, sobre todo del que tiene el gobierno, sobre el legislativo, el judicial (en menor medida) y sobre todos los órganos constitucionales y regulatorios es muy fuerte cuando se tocan sus intereses más preciados.

La transparencia, por su parte, queda como una referencia más simbólica que real, pues dificulta la acción de gobierno, entendido éste como control y no como servicio. La rendición de cuentas dificulta los comportamientos estratégicos gubernamentales y su mejora es contraria a los intereses del partido en el gobierno que, nuevamente, ve en ello más un riesgo que una oportunidad.

Finalmente, la integridad queda en el apartado de las declaraciones simbólicas y la real implantación de las normas choca con los intereses inmediatos del poder y sus redes. Ninguno de los dos grandes partidos, así pues, tiene interés en mejorar profundamente el estado de cosas; pues, aun cuando al ser oposición les interese cambiarlas, tan pronto llegan al poder olvidan sus promesas y el ahora partido de oposición tiene poca legitimidad para reclamar lo que él no ha hecho.

El resultado global es un modelo que, aunque en términos legales pueda parecer adecuado, dadas las exigencias constitucionales, de la Unión Europea y del isomorfismo institucional (copiar las tendencias de los países líderes institucionalmente), en la práctica tiene una enorme cantidad de lagunas, sobre todo cuando las mayorías absolutas garantizan un control casi absoluto de los mecanismos institucionales.

Todo ello se desarrolla en un marco de cultura cívica caracterizado por la desconfianza institucional y la baja implicación cívica, las cuales se refuerzan precisamente ante la incapacidad de la sociedad civil de crecer en un entorno tan dependiente de los intereses de los dos grandes partidos y de las redes mediáticas, empresariales e institucionales que se tejen a su alrededor.

Una sociedad civil que desconfía tiene muchas más dificultades para agregarse y demandar cambios, con lo que la esperanza de un fuerte apoyo efectivo de la sociedad civil al cambio institucional no es previsible, aun cuando en las encuestas lo vea favorablemente. La consecuencia de todo lo dicho es que los cambios que España necesita, desde la perspectiva del sistema nacional de integridad, chocan, además de con los intereses de los dos grandes partidos, con una creencia de fondo, apoyada institucionalmente, de que la gobernabilidad se pone en peligro con estos cambios y que el sistema necesita ante todo estabilidad, eficacia y orden. Algo que tiene su origen en el modelo de transición española a la democracia (pactada con el antiguo régimen) y en las fallidas experiencias históricas de democracia excesivamente “politizada” (I y II Repúblicas sobre todo).

La clave, así pues, está en cambiar el sistema de preferencias de los dos grandes partidos y en hacer ver que, precisamente la integridad es la mayor garantía de orden, eficacia, estabilidad y justicia. Algo nada fácil.

Recomendaciones.


Las diez recomendaciones que estimamos prioritarias (de las 44 que aparecen en el informe), considerando su importancia, sus posibilidades de implantación y sus efectos son:

1. Promover un gran pacto nacional de lucha contra la corrupción entre gobierno, partidos, ONGs, sindicatos, asociaciones empresariales y medios de comunicación, que priorice la adecuada implantación de las normas existentes, y genere aquellas medidas que refuercen las sanciones, aseguren la independencia de los órganos encargados de la lucha contra la corrupción y el control del gobierno, y coordine las actuaciones en la materia. Este pacto debería incluir un sistema de seguimiento de su cumplimiento efectivo.
2. Mejorar la normativa de financiación de partidos políticos y asegurar un organismo supervisor independiente de los mismos.
3. Modificar el sistema electoral (desbloqueamiento de las listas cerradas, medidas para mejorar la proporcionalidad, mejorar la información y formación de los electores en cuanto al funcionamiento del sistema).
4. Impulsar la democracia interna en los partidos.
5. Despolitizar los órganos superiores del poder judicial y el Tribunal Constitucional.
6. Aprobar un Plan estratégico de Gobierno abierto, en el que se incluya la aprobación de la Ley de Acceso a la Información que garantice efectivamente la transparencia de nuestras instituciones públicas, además de otras medidas tendentes a mejorar la receptividad, la accesibilidad, la participación y la colaboración ciudadana en la gestión de los asuntos públicos.
7. Crear una Dirección Pública profesional y reducir significativamente la posibilidad de nombramientos y ceses discrecionales en la Administración Pública.
8. Aprobar una Ley nacional de Control Externo, que garantice la coordinación entre el órgano nacional y los autonómicos, modernice el contenido de los informes y promueva la eficiencia y el cumplimiento de los plazos.
9. Aprobar una Ley de Protección al denunciante de corrupción tanto en el ámbito público como en el sector empresarial.
10. Regular la actividad de lobby, de acuerdo a las guías de la OCDE.

Todo ello podría ser parte del plan estratégico para la implantación de la Convención de Naciones Unidas contra la corrupción, en cuyo marco se constituiría una Agencia Anticorrupción/ Oficina de Ética Gubernamental (situando provisionalmente sus funciones en la Defensoría del Pueblo).

Artículo relacionado que ejemplifica la escasa separación de poderes: ¿Quién te quiere, Barakaldo?

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